法治课|老农卖芹菜赚14元罚10万,“小过重罚”争议在哪

2023-06-18 13:32:38 来源: 澎湃新闻

获利14元,罚款10万元?近日,福州当地媒体披露,该市闽侯县一名老农因销售不合格芹菜,被当地市场监管部门累计处罚10万元。当地市场监管部门向法院申请强制执行时,法院审理后认为处罚畸重,裁定不准予强制执行。卖了70斤芹菜收入136.5元,纯利润仅为14元,却被罚款10万多元,涉案案值与罚款之间相比高达730多倍,这种错位令人愕然,舆论哗然。


(资料图片仅供参考)

澎湃新闻注意到,类似的“小过重罚”屡有报道,也屡屡引发争议,原因是涉案金额很少,收到的罚单却是惊人数字,而且,处罚似乎符合法律规定,但不符合社会的认知。

多位律师接受澎湃新闻采访时表示,“小过重罚”屡禁不止的直接原因是机械执法,忽视了行政处罚法的总则性规定,处罚金额不符合群众朴素的认知,也不利于让执法获得大多数人的支持。也有律师建议,有必要对处罚标准、从轻、减轻、不予行政处罚等条款进一步细化,避免自由裁量弹性过大。

法院认定处罚畸重,不准予强制执行

据当地媒体报道,2019年9月11日,家住福州闽侯的陈依伯出门路过隔壁王大姐家的菜地,花122.5元买下了70斤芹菜。

拉着70斤芹菜的陈依伯来到某蔬菜批发商行,以每斤1.95元的价格将芹菜都卖给了蔬菜批发商行,赚了14元。隔天,市场监管局在日常监督执法中,抽检了该超市的这批芹菜,经送检,发现毒死蜱项目不符合《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》要求,该批次芹菜检验结论不合格。

市场监管部门于2022年4月22日作出《行政处罚决定书》,采纳了陈依伯的立功表现行为,责令陈依伯改正并对其给予警告,没收违法所得14元,处以罚款5万元。

因陈依伯无力履行,市场监管局于2023年2月14日,向法院申请强制执行,行政处罚及加处罚款等。

闽侯法院经审理认为,陈依伯并非职业菜贩,系首次违法,案涉不合格芹菜货值136.5元,获利仅14元,金额明显属较小,其本人并不知晓销售芹菜不合格,且案发后陈依伯能够配合调查,如实说明不合格芹菜来源,积极举报他人无照经营,具有立功行为,应当依法予以减轻或不予处罚。

法院认为,市场监管局作出“处以罚款五万元”的行政处罚决定,处罚畸重,且该案行政程序违法。故对市场监管局作出的行政处罚决定,裁定不准予强制执行。随后,市场监管局提出复议申请,二审法院裁定驳回复议申请,维持原裁定。

江苏法德东恒律师事务所高级合伙人蓝天彬律师对澎湃新闻表示,虽然食品安全法规定,生产经营农药残留、兽药残留、生物毒素等超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂,违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的,并处五万元以上十万元以下罚款,情节严重的,吊销许可证。但是,需要注意的是,行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当。换而言之,要过罚一致,要惩罚和教育并举,行政机关的行为要把握比例原则,要适当地进行管理,而不能机械执法。

福建嘉禾嘉律师事务所律师黄舟雄在接受澎湃新闻采访时称,本案的争议主要是事实情节的认定和法律适用,是否属于轻微、初犯、主观是否存在过错?是否存在从轻、减轻行政处罚的情节?

首先,从实体上要看事实的认定是否准确、证据是否充分?本案老农的违法行为是否属于轻微、初犯、主观是否存在过错?是否存在从轻、减轻行政处罚的情节?根据行政处罚法第33条规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。

其次,行政机关作出行政处罚决定,必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当,即“过罚一致”的原则。最后,行政处罚的程序必须合法。

黄舟雄说,在本案中,几点问题还值得注意。根据行政处罚法第六十三条规定,拟作出较大数额罚款决定的,应当告知当事人有要求听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。本案处罚5万元,应属于较大数额,是否告知?

此外,《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条规定,适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。而据媒体报道,市场监督管理局逾期近一年才作处理决定?为何2022年4月22日作出行政处罚决定,老农未缴纳罚款,市场监督管理局为何未在三个月内申请执行,而是在7个多月后加罚5万元后再向法院申请执行。这些都是程序上的问题。

“小过重罚”并非个例,机械执法难获支持

澎湃新闻注意到,这起“小过重罚”案固然令人费解与惊诧,但更引人关注的是这并非个案。

去年8月份,国务院第九次大督查第十六督查组在陕西督查发现,当地市场监管部门针对小微市场主体的一些行政处罚存在“过罚不当”等问题,榆林市高新区某超市售出4过期4天的酸奶退货后被罚2万元;某煎饼店购进一瓶芥末油,被检查时发现该芥末油未标明生产日期,认定违法所得1.6元,罚款5000元。

尤其是,国务院督查组查阅榆林市市场监管局2021年以来的行政处罚台账发现,对小微市场主体罚款超过5万元的食品安全案件有21起,案值几十元至几百元不等,罚款数额与违法所得的比例达到100倍至200倍,个别案件超过3000倍。

无独有偶,去年8月,黑龙江大庆一家蔬菜店在成本没有上涨的情况下,将土豆的价格从每斤1.2元调整到了每斤2元,被认定违反价格法、涉嫌哄抬物价,被罚款30万元。

北京市中闻律师事务所律师卢义杰在接受澎湃新闻采访时指出,“小过重罚”屡禁不止的直接原因是机械执法,忽视行政处罚法作为“总则”的作用。

他说,行政处罚法相当于所有行政处罚的总则,该法第三十三条规定了三种不予处罚情形,“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的”、“初次违法且危害后果轻微并及时改正的”、“当事人有证据足以证明没有主观过错的”。近年引起争议的陕西榆林等多起“小过重罚”案件,几乎均是未准确适用行政处罚法造成的。前述案件中,法院已查明闽侯老人并非职业菜贩,也不知晓芹菜不合格,获利金额极低,完全符合行政处罚法规定的不予处罚条件。

卢义杰指出,此类案件动辄几万元罚款的“小过重罚”,处罚金额不符合群众朴素的认知。表面上是依法处罚,实际上不利于让执法获得大多数人的支持。

“更深层原因是一些执法机关未为基层执法人员营造良好的干事环境,对执法人员发挥一定裁量权的不予处罚情形,动辄反复追问、质疑,导致执法人员最安全的做法就是依据所谓量化标准“闭着眼睛”处罚。这种干事环境反过来也伤害了执法对象。”卢义杰说。

执法需“力度”与“温度”并存

而作为执法人员,要怎样去平衡执法“力度”与“温度”,才能做到既能真正打击食品安全问题,同时又不会过度损害中微小型企业和个体工商户的利益?

卢义杰认为,保护食品安全与维护营商环境不是矛盾的,如果在个案中产生矛盾,通常问题不是出在法律上,而是出在机械适用法律上。

他建议,一是精准适用法律,对危害食品安全的违法行为坚决打击,但对行政处罚法规定的不予处罚、减轻处罚等情形,也要坚决适用,大胆、精准地发挥行政处罚法的总则功能,扭转机械执法的错误理念,对“小过”行为进行包容审慎监管;二是建立容错机制,避免动辄无端质疑执法人员不予处罚、减轻处罚的所谓动机,同时减少设置不合理的考核指标,某种意义上,为一线执法人员松绑,也就是为中小微企业和个体工商户松绑;三是及时发布典型案例,从正面引导和反面警示两个维度,对“小过重罚”的执法行为予以否定性评价。

对于食品安全领域的“小过重罚”,黄舟雄律师表示,法律要严禁行政机关下达或变相下达罚款指标,相关法律有必要对处罚标准、从轻、减轻、不予行政处罚等条款进一步细化,避免自由裁量弹性过大。

黄舟雄认为,要从根源上解决问题还是得在于完善相关法律的明确规定,让执法者“有法可依”、“有法必依”,不留下操作模糊的空间。法律要严禁行政机关下达或变相下达罚款指标,相关法律有必要对处罚标准、从轻、减轻、不予行政处罚等条款进一步细化,避免自由裁量弹性过大。

蓝天彬则认为,要注意以人民为中心,要综合国法、天理、人情,既要有力度,也要有温度,要注意适用行政处罚法的规定,初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。对当事人违法行为依法免予行政处罚的,采取签订承诺书等方式教育、引导、督促其自觉守法。

蓝天彬建议,小微企业和个体工商户碰到“小过重罚”问题,一是可以申请行政复议或者提起行政诉讼,二是可以向上级部门反映,向媒体反映。

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